Un éléphant blanc à Vanier – La raison véritable du déménagement de l’Armée du Salut à Vanier

Lorsqu’une politique publique est développée, il est souvent utile pour la définir ou simplement la comprendre de revenir aux questions de base : Quoi, Qui, Quand, Où, Comment, Pourquoi. C’est un bon point de départ pour éclairer toutes les facettes de la politique et aussi pour analyser les enjeux qu’elle soulève.

Dans le cas du projet de déménagement de l’Armée du Salut dans une nouvelle installation à Vanier, les réponses à certaines de ces questions sont évidentes: on peut assez facilement répondre au quoi, qui, quand et où.  Évidemment, on peut aussi en débattre, se demander, par exemple, si la Ville devrait financer des organismes religieux pour livrer des services de santé (le qui), si le chemin de Montréal est le meilleur endroit pour un refuge de cette taille (le ), et s’il est justifié de construire cette installation à cette étape-ci du plan décennal de lutte contre l’itinérance (le quand).

Quant à la question du comment, elle n’est pas aussi simple. On peut y répondre et en débattre sous deux aspects :

1) Il y a le comment de l’intervention auprès des hommes en situation d’itinérance. Doit-on privilégier le traitement d’abord ou le logement d’abord? Doit-on traiter les clientèles dans un “continuum de soins” ou plutôt les héberger et les soigner dans des endroits différents? Que dire de l’application ou non d’un programme de réduction des méfaits (injection supervisée) dans l’installation pour mieux traiter les dépendances?

2) Il y a aussi le comment de la prise de décision administrative par la Ville d’Ottawa. L’annonce surprise, les problèmes de consultation, les règles du débat lors des audiences à l’hôtel de ville, le manque d’éthique, les tractations secrètes qui ont précédé l’annonce, etc. Ces aspects ont soulevé un sentiment d’outrage dans la communauté quant au processus et ont fait naître de nombreuses suspicions. Ils ont donné lieu à une pétition et même à une plainte à l’Ombudsman de l’Ontario concernant le Code de conduite des élus. Ils seront aussi discutés à la C.A.M.O., lorsque le tribunal déterminera si le conseil municipal pouvait effectivement exclure les impacts sociaux de son analyse.

La question du Pourquoi.

Mais s’il y a une question qui semble échapper au débat public et à la couverture médiatique depuis l’annonce du projet, c’est celle du pourquoi. En effet, quelle est la raison véritable et prépondérante de déménager l’Armée du Salut à Vanier? Pourquoi fermer le Centre Booth dans le Marché-By et construire cette nouvelle installation à Vanier?

Si vous lisez attentivement les articles de presse, vous n’y trouverez aucune réponse claire et évidente. Même l’Armée du Salut, sur le site du projet, n’y répond pas dans ses Questions et Réponses (FAQ). À cet égard, nous nageons dans un flou artistique complet, lequel a certainement été favorisé par l’emphase mise sur la question du zonage urbain. (Un stratagème qu’un spécialiste n’a pas manqué de signaler…)

En matière de politiques publiques, pourtant, la question du pourquoi est cruciale. Il s’agit essentiellement du problème que l’on veut régler en adoptant telle ou telle mesure. 

Quel est donc le problème que l’on veut régler en fermant le Centre Booth et en construisant cette nouvelle installation? Il importe de l’identifier, puisque la solution choisie sera évaluée en fonction de son efficacité à résoudre ce problème. C’est d’une logique implacable: si on a le rhume, on ne va pas chez l’opticien.

Alors, tentons ici ce que très peu de commentateurs ont essayé. Tentons de répondre à la question centrale du dossier: Pourquoi veut-on fermer le Centre Booth et déménager l’Armée du Salut dans cette nouvelle installation à Vanier? En d’autres mots, et plus simplement : Pourquoi le refuge doit-il déménager?

Il existe plusieurs réponses possibles et chacun voudra identifier la sienne. Pour ma part, j’ai identifié trois raisons. 

Le syndrome pas-dans-ma-cour, littéralement!

La première est celle invoquée par le Maire Watson dans son fameux courriel au conseiller Mathieu: il faut “sortir” le refuge du Marché. C’est la raison “pas-dans-ma-cour”, celle qui s’est manifestée dans cette pétition infâme d’un commerçant du Marché l’hiver dernier. Le refuge amène un tas de problèmes sociaux dans une zone en plein essor commercial et immobilier, donc il faut déménager le refuge et construire une nouvelle installation dans une zone déprimée économiquement où il y a des besoins et où les impacts se feront moins sentir ou même seront perçus comme positifs. 

L’impact du refuge sur la sécurité est au nombre des effets négatifs du Centre Booth dans le Marché By. Lors d’une conversation avec le conseiller Fleury, celui-ci m’a indiqué qu’un meurtre survenu près du Centre Booth avait précipité la discussion sur le déménagement et qu’à partir de ce moment-là, la pression avait été grande sur la Ville pour trouver une solution. Selon mes recherches, ce meurtre est survenu le 14 octobre 2016,  pendant la période critique des discussions avec la Ville au sujet du déménagement.

Il semble que la victime de ce meurtre, une jeune femme, n’était pas locataire de l’Armée du Salut, ni l’agresseur qui était venu au Marché pour vendre de la drogue. Il est vrai que l’événement s’est produit en face du Centre Booth, un pôle d’attraction pour les activités criminelles. (Le nombre d’interventions policières dans ce secteur est éloquent : plus de 3 300 appels lors des cinq années précédant la demande de l’Armée du Salut). Mais, selon mes recherches, le meurtre du 14 octobre n’est pas le seul à être survenu dans le Marché By ces dernières années. De plus, il est le seul à être survenu en face du Centre Booth.

Enfin, si l’occurrence de la criminalité autour d’un refuge était la seule raison de le déménager, cette raison vaudrait pour n’importe quelle installation, qu’elle soit située dans le Marché ou à Vanier. Ce n’est pas une raison valable…

Malgré tout, l’épisode du meurtre a révélé un point sensible par rapport au Centre Booth, soit l’absence de cour intérieure où les clients peuvent aller fumer. Après le meurtre, le débat entre l’Armée du Salut et le conseiller Fleury a tourné autour de cette question. Des rapports de la Police d’Ottawa auraient fait des observations ou des recommandations concernant la cour actuelle du Centre Booth. Le désaccord portait sur le contenu de ces rapports. Selon l’Armée du Salut, pour des raisons de sécurité mentionnées par la Police, il ne serait pas possible d’aménager un espace extérieur pour fumer au Centre Booth. Le conseiller Fleury, lui, ne semblait pas du même avis.

Cet enjeu paraît anodin mais il explique en grande partie l’insistance de l’Armée du Salut, pendant les consultations sur sa demande d’aménagement, sur le fait qu’une grande cour intérieure sera aménagée dans la nouvelle installation pour éviter les débordements dans le quartier Vanier. Le sujet est même abordé parmi les FAQ de leur site web. 

On notera  que le CPTED présenté à la Ville concernant les mesures de prévention du crime dans la nouvelle installation (outil critiqué par les spécialistes étant donné sa portée limitée) souligne l’existence et l’avantage de cette cour intérieure. Ce document donne toutefois l’impression que la nouvelle installation a été conçue comme une forteresse 

Ainsi, la raison de déménager le refuge à Vanier serait essentiellement d’avoir une belle grande cour intérieure. Même le Maire en parlait comme l’un des principaux avantages du projet lors de l’annonce en juin 2017. 

Évidemment, cette raison est très discutable, dans la mesure où des aménagements sont possibles au Centre Booth, et dans la mesure aussi où une cour intérieure ne sera pas, non plus, une panacée à Vanier (un refuge n’est pas une prison).

Bref, dans le cas du Centre Booth, le syndrome « pas-dans-ma-cour » doit être pris au sens littéral. Ce sont les résidents du Marché et l’Armée du Salut elle-même qui en souffrent!

La vétusté du Centre Booth

La deuxième raison possible pour expliquer la décision de déménager est celle que l’on a entendue lors des audiences, mais comme en sourdine, sans que cela ressorte clairement comme la raison principale. 

Cette raison est revenue à l’avant-plan cette semaine dans le reportage d’un journaliste local qui a visité les locaux en compagnie de l’Armée du Salut. Il pourrait s’agir d’un argument de poids pour l’Armée du Salut qui prépare sa contre-attaque au plan médiatique pendant les élections. 

Selon cet argument, le Centre Booth doit fermer à cause de sa vétusté. Il s’agit d’un immeuble du siècle dernier. L’installation actuelle croule sous l’âge et n’est plus adéquate comme refuge. On y trouve des punaises de lit, l’aération est mauvaise, l’espace manque, les réparations sont devenues courantes. Le déménagement dans une nouvelle installation est devenu nécessaire pour continuer d’offrir des services essentiels à la communauté.

Cette raison pourrait être valide, en soi, mais elle n’explique pas pourquoi le refuge devrait quitter son emplacement actuel. En effet, le refuge pourrait être rénové de façon majeure ou même agrandi sur le lot où il se trouve. N’oublions pas,  non plus, que l’objectif de la Ville, selon son plan décennal, objectif réaffirmé l’hiver dernier, est de réduire le nombre de sans-abri dans la Ville. Même le nombre d’hommes célibataires itinérants semblent s’être stabilisé ces derniers temps! L’objectif ne peut donc être d’agrandir l’espace disponible actuellement dans le refuge.

De plus, en ce qui concerne la vétusté, une copie du rapport d’inspection du Centre Booth préparé en juin 2017 par la Ville d’Ottawa, à quelques jours du dépôt de la demande d’aménagement de la nouvelle installation, est sans équivoque. Ce rapport concerne l’état des lieux. De façon générale, au moment même où la demande d’aménagement était déposée, la Ville d’Ottawa concluait ce qui suit: “Overall, the findings from this 2017 Annual Inspection indicate that the Salvation Army’s Booth Centre was compliant with the Shelter Standards in almost all areas at the time of inspection.” Plus loin: “In summary, a very satisfactory inspection with consistent levels of Standards compliance. Congratulations!”

L’Armée du Salut ne peut honnêtement invoquer, comme raison de son déménagement, le caractère inadéquat de leur installation aux fins de refuge. Ce serait une fausse représentation puisque la Ville jugeait au moment du dépôt de la demande que le Centre satisfaisait aux normes applicables à ces refuges. 

Les élus ont d’ailleurs soigneusement évité de faire référence à la vétusté du Centre Booth. De toute façon, celle-ci n’est pas pertinente pour une demande d’aménagement en matière de zonage. Mais sur le fond, l’argument a toujours été là, dans l’air, comme un raison importante de déménager dans une nouvelle installation. 

L’installation que l’Armée souhaite construire et exploiter

Ce qui ressort  pour expliquer le déménagement, c’est plutôt une raison purement fonctionnelle. La raison primordiale est liée à l’objectif visé – ou plus précisément à l’objet souhaité. Ce n’est pas vraiment l’emplacement qui expliquerait le projet de déménagement mais plutôt, comme telle, la nouvelle installation envisagée. Autrement dit, la raison est liée à l’installation elle-même, au quoi, pour ne pas dire au pour-quoi.

Dans le document de justification présenté par l’Armée du Salut à la Ville d’Ottawa en juin 2017, voici comment l’organisation présente sa vision: « The Salvation Army’s vision is to create a multi-purpose, state-of-the-art facility designed to serve a broad range of community needs (…).” 

Le même message est répété par l’Armée du Salut sur son site web : l’organisme veut créer un « centre communautaire » (Community Hub), un « centre multifonctionnel » (Multi-purpose) offrant « un vaste éventail de programmes communautaires, en plus de services d’urgence ».

Le jour de l’annonce du projet, le Maire Watson n’a pas tari d’éloges concernant la proposition de l’Armée du Salut. Il a repris essentiellement la même idée dans ses déclarations aux médias. Voici comment le Ottawa Citizen rapportait ses propos le 23 juin 2017: « Mayor Watson likes the proposal to relocate the Salvation Army shelter in the ByWard Market to a modern social services facility in Vanier ». 

Le Maire a même déclaré ceci le jour de l’annonce: « I’ve been impressed with the work of the Salvation Army, the fact that they’ve hired one of the best architects, they recognize they have to build some kind of a courtyard so the clients aren’t simply milling about on the street » (on notera la référence à la cour et à la forteresse, encore une fois).

Mais ce qui ressort davantage que la configuration physique exceptionnelle, c’est le caractère multifonctionnel. Un commentateur du Ottawa Citizen, le même jour de l’annonce, ne tarissait pas d’éloges lui non plus à ce sujet. Il citait le directeur du Centre Booth qui disait  : « It’s going to be a beautiful facility ». Encore une fois cette semaine, la perspective d’avoir une telle installation multifonctionnelle et construite spécialement pour des services sociaux (state-of-the-art, etc.) était célébrée dans le Ottawa Citizen et par une publiciste.

Ce qui étonne des déclarations faites peu après l’annonce, malgré l’opposition qui s’annonçait et la prudence qui s’imposait, c’est l’insistance sur le caractère positif de l’investissement. Le conseiller Fleury n’a pas manqué d’accueillir favorablement cet investissement « considérable » de plusieurs dizaines de millions de dollars à Ottawa. Même les députées provinciale et fédérale, dans une déclaration conjointe avec le conseiller Fleury, ont insisté sur le caractère « moderne » de l’installation en soulignant que « les installations proposées par l’Armée du Salut représentent un investissement crucial et nécessaire » et que le « carrefour communautaire » permettra d’assurer « l’accès aux ressources et aux programmes d’aides ».

Comme on le voit, nous cernons ici la véritable raison du déménagement de l’Armée du Salut à Vanier, et même la raison de l’adhésion précoce de certains élus : l’Armée du Salut a engagé le meilleur architecte pour investir des dizaines de millions de dollars dans un centre communautaire moderne et multi-fonctionnel offrant des services sociaux et de santé.

La prise de contrôle des services de santé par une organisation privée

La boucle est bouclée. Le Centre Booth du Marché-By sera fermé et l’Armée du Salut déménagera à Vanier parce que cet organisme investira des millions pour la construction d’un centre communautaire multi-fonctionnel.

Une telle justification ne tient pas la route au plan des politiques publiques. Comme je disais au début de cet article, le pourquoi d’une mesure gouvernementale devrait servir à identifier le problème que l’on vise à résoudre. Dans ce cas-ci, toutefois, le problème est laissé en arrière-plan. La mesure se justifie par elle-même. On fermera une installation parce qu’on veut en construire une autre. Le problème de fond n’a qu’une importance secondaire.

La circularité du raisonnement est stupéfiante. À tel point qu’on se demande si les élus qui appuient un tel projet à cause de son design ou de l’argent investi, ne se font pas tout simplement berner.  Ou, au contraire, s’ils ne bernent pas la population en vendant le projet pour ces raisons. En effet, le projet est bon au plan des relations publiques. Le design d’une installation constamment affichée dans les médias est facile à vendre. C’est concret, c’est vendeur.

Mais le dossier est aussi le symptôme d’un mal plus profond qui afflige nos gouvernements en ces temps d’austérité et de partenariat public-privé : celui de l’abdication gouvernementale dans le domaine social. Le projet est bien reçu parce qu’il soulage les finances publiques. La municipalité d’Ottawa ou le gouvernement provincial n’auront pas à investir de capital dans une installation de services de santé et services sociaux.

Il faut donc souligner la bravoure de la population, en particulier des chercheurs de l’Université d’Ottawa (Aubry, Bartlett) et de plusieurs intervenants sociaux, qui ont travaillé fort pour ramener au premier plan le problème fondamental qui doit être résolu, celui du sans-abrisme. Ce faisant, en insistant pour focaliser le débat sur l’enjeu de fond, ils ont sorti celui-ci des ornières du et du quoi, pour le centrer sur la question du comment. 

Comment résoudre de la meilleure façon le problème de l’itinérance à Ottawa, voilà la question! Et poser la question, c’est reconnaître que le besoin d’un refuge de grande taille doit diminuer.

Malheureusement, si l’on fie au rapport déposé par le conseiller Taylor en mars dernier sous la pression de ceux qui demandent le comment du pourquoi, la Ville d’Ottawa restera captive des fournisseurs de services actuels.

Le conseiller Taylor y fait la promotion de centres communautaires multi-fonctionnels, alors même que les spécialistes ne s’entendent pas sur leur efficacité. Il y propose d’augmenter le financement disponible pour des refuges ayant une vocation mixte (urgence et services de santé et sociaux) en dépit de l’objectif d’éliminer l’itinérance. Ainsi, il favorise l’investissement dans l’infrastructure plutôt que dans l’innovation et la flexibilité, il favorise la dépense de fonds publics dans une approche lourde au plan institutionnel qui piégera à long terme les bailleurs de fonds dans du béton.

S’il faut uniquement se fier à ce rapport, on conclura que la Ville d’Ottawa est prête à commettre une autre erreur magistrale de politique publique axée sur l’infrastructure, cette fois dans le domaine des services sociaux.

La Ville d’Ottawa aura son éléphant blanc à Vanier…

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